作者：徐元永

來源：破產(chǎn)法律評論（ID：pochanfalvpinglun）

今天研究一下國有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)的劃撥地處置問題。

關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)時(shí)如何處置劃撥土地使用權(quán)（特別是存在抵押時(shí)），因?yàn)樯婕暗健锻恋毓芾矸ā?、《?dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)以及最高法院的司法解釋和一些政策性文件等諸多規(guī)定，且這些規(guī)定還存在某種沖突，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中對此問題認(rèn)識模糊，操作方式也因人因事而異。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47 條的規(guī)定，無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條法予以出讓。最高法院2003年發(fā)布的《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問題的批復(fù)》也規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置?！秶衅髽I(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第6條規(guī)定，國有企業(yè)破產(chǎn)或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以出讓方式處置。由此觀之，企業(yè)對于其擁有的劃撥土地使用權(quán)并沒有獨(dú)立的處分權(quán)，在其破產(chǎn)之時(shí)也不能作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)用于清償債權(quán)人，而是由政府收回。

盡管劃撥地的出現(xiàn)有其特定的歷史背景，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，劃撥土地使用權(quán)已不再被企業(yè)簡單的作為場地使用，而是逐漸商品化和資本化，成為企業(yè)融資（如設(shè)定抵押）或者投資（如作為企業(yè)的出資）的手段。企業(yè)未破產(chǎn)時(shí)，劃撥地往往是企業(yè)實(shí)力的表現(xiàn)之一，也是企業(yè)償債能力的信用體現(xiàn)。因此，簡單地由政府收回劃撥地，實(shí)踐中會威脅到國有企業(yè)對外經(jīng)濟(jì)交往的信譽(yù)和進(jìn)一步發(fā)展壯大的空間，也會損害債權(quán)人特別是抵押權(quán)人的合法權(quán)益（畢竟，劃撥地的抵押是政府部門批準(zhǔn)過的）。

不過，既然法律法規(guī)已定了調(diào)，劃撥地不作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)也具有不合理性，但在目前法律未做修訂的情況下，也可對此作變通處理。在政策性破產(chǎn)下，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)政策性破產(chǎn)的規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)用是由土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付的，無論該土地使用權(quán)是劃撥還是出讓。該規(guī)定一概不區(qū)分土地使用權(quán)的不同性質(zhì)，實(shí)為不妥，但對于劃撥地的處置原則，在今天卻具有借鑒意義。即劃撥土地使用權(quán)處置所得中屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，屬于國有財(cái)產(chǎn)，國家可以將其用于本企業(yè)的職工安置費(fèi)用，仍有剩余的則上繳國庫；其余部分則屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，用于債權(quán)人（尤其是存在抵押權(quán)人時(shí)）的分配。由于企業(yè)是通過無償方式去的劃撥土地使用權(quán)的，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)由政府收回并以出讓的方式處置，并將處置所得用于職工安置，一方面體現(xiàn)了國不與民爭利的胸懷，另一方面也體現(xiàn)了國家對于職工權(quán)利的優(yōu)先照顧，同時(shí)也不損害抵押權(quán)人的利益，可謂三全。

實(shí)際上，不同的地方可能采取不同的操作模式。如南京華飛破產(chǎn)案，華飛擁有的324畝國有劃撥土地并未列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，因此招來債權(quán)人的非議；也有一些地方，特別是涉及到國有企業(yè)職工安置的，則將劃撥地處置所得中相當(dāng)于土地出讓金的部分用于安置職工，剩余的部分作為企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，用于清償債權(quán)人，尤其是抵押債權(quán)人。

至于將劃撥地處置所得用于職工安置的合法性問題，2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中規(guī)定，土地出讓收入可用于支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費(fèi)支出；2009年《財(cái)政部、國土資源部關(guān)于同意將集體企業(yè)原劃撥土地處置收入用于支付關(guān)閉破產(chǎn)或改制集體企業(yè)職工安置費(fèi)用的批復(fù)》中，也有類似規(guī)定。因此，采取何種操作模式，某種程度上取決于企業(yè)的性質(zhì)以及政府解決職工安置問題壓力的大小和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。

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原標(biāo)題： 國有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)劃撥地的處置方式