作者：公用評(píng)級(jí)一部 高志杰 喻宙宏 楊柳

來源：聯(lián)合資信

報(bào)告概要

近年來，在土地財(cái)政下降與化解地方債務(wù)的背景下，多地以國有資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)證券化和資金杠桿化（以下簡稱“三資三化”）推進(jìn)國有資源、資產(chǎn)、資金統(tǒng)籌盤活，以資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本促發(fā)展為閉環(huán)，通過確權(quán)確值、市場化處置、資產(chǎn)證券化、資金杠桿運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國有資源資產(chǎn)資金從分散到集中、從閑置到增值，旨在促進(jìn)財(cái)政模式轉(zhuǎn)型、拓寬化債資金來源、推動(dòng)城投市場化轉(zhuǎn)型。

目前，“三資三化”改革已在多省落地見效，盤活規(guī)模與國資收益顯著提升，對(duì)補(bǔ)充財(cái)政收入、助力化債、城投轉(zhuǎn)型和提升資源配置效率具有積極作用。同時(shí)，在實(shí)踐中存在區(qū)域分化顯現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益失衡、收入不可持續(xù)和加重城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)等尚需完善之處。

未來，“三資三化”改革需從規(guī)模導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)效導(dǎo)向，堅(jiān)持分類盤活、規(guī)范運(yùn)作、長效運(yùn)營、統(tǒng)籌協(xié)同、差異化推進(jìn)，嚴(yán)格區(qū)分公益與經(jīng)營性資產(chǎn)。重點(diǎn)防控新增隱性債務(wù)、國有資產(chǎn)流失、收益不可持續(xù)、城投轉(zhuǎn)型不及預(yù)期、公共利益受損五大風(fēng)險(xiǎn)，保障改革可持續(xù)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生。

一、“三資三化”政策背景與改革動(dòng)因

近年來，隨著房地產(chǎn)行業(yè)下行，全國土地出讓收入大幅收縮。2025年，全國政府性基金預(yù)算收入57703.55億元，較2021年歷史峰值下降41.13%，主要原因?yàn)榈胤絿型恋厥褂脵?quán)出讓收入下降所致。土地出讓收入作為地方財(cái)政的重要資金來源，地方政府長期對(duì)“土地財(cái)政”存在較大依賴?！巴恋刎?cái)政”承壓導(dǎo)致地方政府需尋找新的財(cái)力來源填補(bǔ)財(cái)政缺口，存量國有資源和國有資產(chǎn)盤活收入成為重要財(cái)力來源之一。與此同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步累積，中央持續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)強(qiáng)有力的化債舉措。在化債背景下，地方政府需要在不新增隱債的前提下拓寬化債資金來源，通過盤活地方存量資源資產(chǎn)并轉(zhuǎn)化為可支配財(cái)力資金，既能有效緩釋地方債務(wù)壓力、穩(wěn)妥推進(jìn)化債工作，更能助力構(gòu)建財(cái)政收支的良性循環(huán)體系，推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)型。在“土地財(cái)政”難以為繼和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)盤活資產(chǎn)的相關(guān)政策，助力地方財(cái)政轉(zhuǎn)型。

二、“三資三化”可盤活資產(chǎn)的范圍、盤活方式與核心目標(biāo)

“三資三化”是指以國有資源資產(chǎn)化、國有資產(chǎn)證券化、國有資金杠桿化為核心的國有“三資”（國有資源、國有資產(chǎn)、國有資金）管理改革?！叭Y三化”可盤活資產(chǎn)的類型主要包括資源類、資產(chǎn)類和資金類。具體情況見圖2.1。對(duì)于資源類，需要科學(xué)規(guī)范開展“確認(rèn)、確權(quán)、確值”，進(jìn)而推進(jìn)國有資源資產(chǎn)化；對(duì)于資產(chǎn)類，主要通過“用售租融”等方式，推進(jìn)國有資產(chǎn)證券化；對(duì)于資金類，主要通過深化零基預(yù)算改革，重構(gòu)政府引導(dǎo)基金體系，推動(dòng)國有資金杠桿化。

盤活方式方面，湖南和湖北均主張“能用則用、不用則售、不售則租、能融則融”，實(shí)際操作層面包括市場處置變現(xiàn)、資產(chǎn)證券化融資、向地方國企注入、出讓特許經(jīng)營權(quán)、對(duì)外出租閑置資產(chǎn)等。

“三資三化”核心目標(biāo)是“三變”，即構(gòu)建“分散變集中、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的價(jià)值閉環(huán)?！胺稚⒆兗小敝饕ㄟ^建立統(tǒng)籌和跨部門協(xié)作機(jī)制，把地方“散亂小”的資源資產(chǎn)集中起來統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)的高效管理?！百Y源變資產(chǎn)”主要通過對(duì)不能交易、計(jì)價(jià)、融資的自然資源和公共資源進(jìn)行“確認(rèn)、確權(quán)、確值”，變成可計(jì)量、可確權(quán)、可運(yùn)營的資產(chǎn)。“資產(chǎn)變資本”主要通過市場化運(yùn)作，將靜態(tài)資產(chǎn)變成可以撬動(dòng)社會(huì)資金的“資本”。

整體看，“三資三化”管理改革是地方應(yīng)對(duì)土地財(cái)政下滑、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要舉措，核心是通過遞進(jìn)式資本化運(yùn)作盤活存量“家底”，構(gòu)建“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本促發(fā)展”的價(jià)值閉環(huán)。

三、“三資三化”階段性成效

2025年底，全國主要省份積極推進(jìn)“三資三化”相關(guān)工作，并在此過程中獲得較大的財(cái)力補(bǔ)充；其中湖南省、湖北省、吉林省和江蘇省等省份“三資三化”成果較為突出。

“三資三化”改革對(duì)財(cái)政收入的拉動(dòng)作用最為直接地體現(xiàn)在非稅收入中的國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入指標(biāo)上。2024年，全國國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入17816.67億元，較2021年增長76.74%。

2026年全國兩會(huì)期間，多個(gè)省份在政府工作報(bào)告或代表團(tuán)活動(dòng)中提及“三資三化”改革成效，“三資三化”也已納入2026年全國政府工作報(bào)告的政策框架。從部分省份具體“三資三化”情況看，湖北省、湖南省和吉林省等省份成效較為突出。

湖北?。汉笔　叭Y三化”工作已從清查摸底全面邁入資產(chǎn)盤活與價(jià)值運(yùn)營的新階段，主要涵蓋宏觀國有“三資”與農(nóng)村集體“三資”兩大領(lǐng)域。在宏觀層面，湖北全力推進(jìn)國有資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)證券化與資金杠桿化；全省已清理出國有“三資”高達(dá)21.5萬億元；通過改革，武漢、黃石等試點(diǎn)地區(qū)已盤活資產(chǎn)超2000億元，撬動(dòng)社會(huì)融資2300多億元，企業(yè)資產(chǎn)證券化發(fā)行規(guī)模同比增長近2倍，有效緩解了地方財(cái)政與化債壓力。在基層層面，農(nóng)村集體“三資”通過全域清產(chǎn)核資與數(shù)字化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了“陽光交易”；黃岡市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)年交易額突破24億元，部分農(nóng)村資產(chǎn)發(fā)包溢價(jià)率高達(dá)376%；2025年湖北省全年盤活國有“三資”3000億元以上，湖北省國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入為779.07億元，較2021年增長354.32%。

湖南省：湖南省作為全國“三資三化”改革的先行者，在宏觀化債、國企提質(zhì)與農(nóng)村盤活三大領(lǐng)域均取得了顯著成效。在宏觀層面，湖南超額完成了地方化債任務(wù)。2025年全省年度化債任務(wù)完成率高達(dá)120%，債務(wù)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，并推動(dòng)全省304家融資平臺(tái)退出，有效降低了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在中觀與微觀層面，改革成效顯著?？h域與國企通過“用、售、租、融”等策略，將砂石、岸線及閑置屋頂?shù)取俺了Y源”轉(zhuǎn)化為真金白銀，如湘陰縣國有資產(chǎn)總量增加超136億元。同時(shí)，農(nóng)村集體“三資”通過全域清查與數(shù)字化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了“陽光交易”，多地通過清理不規(guī)范合同收回大量被侵占的土地與水面資源，直接壯大了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)?！笆奈濉逼陂g，湖南省累計(jì)盤活國有資產(chǎn)資源資金4244億元；2025年，湖南省國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入收635.10億元，較2021年增長128.37%。

吉林?。杭质〉摹叭Y三化”工作通過宏觀盤活與微觀整治雙輪驅(qū)動(dòng)，在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與鄉(xiāng)村振興方面取得了顯著成效。在宏觀政府層面，吉林省大力實(shí)施“三資”管理改革，全省資產(chǎn)資源規(guī)模大幅增長3.8萬億元。通過高效盤活低效閑置資產(chǎn)高達(dá)1108.7億元，并結(jié)合國企改革，吉林成功退出了地方債務(wù)重點(diǎn)省份，顯著降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方國企積極探索資產(chǎn)證券化，如長春市城建集團(tuán)成功發(fā)行東北首單“持有型不動(dòng)產(chǎn)ABS”，打通了資本循環(huán)閉環(huán)。在基層農(nóng)村層面，全省以清查“冊(cè)外地”（賬外土地）為突破口，梳理出新增可發(fā)包耕地超750萬畝。通過推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上公開競價(jià)交易，有效遏制了暗箱操作，松原市線上交易金額更是連續(xù)四年居全省第一。盤活的集體資金被廣泛用于村民分紅、養(yǎng)老補(bǔ)貼及鄉(xiāng)村基建，切實(shí)將沉睡資源轉(zhuǎn)化為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。2025年，吉林省國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入為441.0億元，較2021年增長397.74%。

江蘇?。航K省“三資三化”工作主要聚焦于農(nóng)村集體“三資”的數(shù)字化監(jiān)管與國有存量資產(chǎn)的盤活運(yùn)營。在農(nóng)村集體層面，江蘇通過“數(shù)字化監(jiān)管+市場化交易”守住了集體家底。昆山、東臺(tái)等地搭建智慧監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了資金、資產(chǎn)、合同的全流程閉環(huán)管理與自動(dòng)預(yù)警。同時(shí)，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)實(shí)行“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”的公開交易，有效提升了資產(chǎn)溢價(jià)率，東臺(tái)市累計(jì)交易額近20億元，溢價(jià)率達(dá)9.4%。在宏觀國有層面，各地市屬國企積極推進(jìn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化”改革，通過建立動(dòng)態(tài)臺(tái)賬，加快閑置與低效資產(chǎn)的盤活提質(zhì)。此外，鹽城等地還通過全域土地綜合整治，將鄉(xiāng)村閑置空間轉(zhuǎn)化為農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)資源。2025年江蘇省通過探索運(yùn)用出租出售、集中運(yùn)營、注入國企、REITs和ABS等方式深入挖潛盤活資產(chǎn)，全省共清查資產(chǎn)48.8萬億元、取得收益1150億元。

四、“三資三化”對(duì)地方政府和城投企業(yè)的影響

“三資三化”工作推進(jìn)對(duì)地方政府和城投企業(yè)產(chǎn)生了雙面影響。一方面，“三資三化”通過盤活利用地方政府及城投企業(yè)的閑置資源、資產(chǎn)和資金，對(duì)推動(dòng)財(cái)政模式轉(zhuǎn)型、緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)、推動(dòng)城投企業(yè)轉(zhuǎn)型和提升資源利用效率等方面產(chǎn)生積極影響；另一方面，“三資三化”的推進(jìn)可能存在區(qū)域分化顯現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益失衡、收入不可持續(xù)和加重城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)等情況。

1.推動(dòng)財(cái)政模式轉(zhuǎn)型

長期以來，地方政府高度依賴土地出讓金來平衡財(cái)政收支和推動(dòng)城市建設(shè)。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入下半場，土地出讓收入大幅下滑，財(cái)政緊平衡成為常態(tài)?！叭Y三化”的核心目的，在于通過盤活龐大的國有存量資產(chǎn)，構(gòu)建“國資財(cái)政”或“股權(quán)財(cái)政”新模式。這一轉(zhuǎn)變意味著地方政府的收入來源由一次性的“賣地收入”逐步轉(zhuǎn)向持續(xù)性的“資產(chǎn)運(yùn)營收益”和“資本增值收益”。地方政府通過將閑置的土地、礦產(chǎn)、林權(quán)、數(shù)據(jù)等“資源”轉(zhuǎn)化為可計(jì)量的“資產(chǎn)”，再通過證券化（如REITs、ABS）轉(zhuǎn)化為流動(dòng)的“資本”，在不新增債務(wù)的前提下，將沉睡的財(cái)富轉(zhuǎn)化為可用的財(cái)力。但可持續(xù)的財(cái)政模式，不能僅依賴資產(chǎn)盤活帶來的收益，還需做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、提升企業(yè)經(jīng)營質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)稅收持續(xù)增長。

2.緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)

在化債層面，“三資三化”為地方政府提供了一條“以資抵債、以資化債”的新路徑。過去，面對(duì)債務(wù)壓力，部分地區(qū)可能采取借新還舊的被動(dòng)策略?，F(xiàn)在，通過“三資三化”，地方政府可以主動(dòng)出擊，將低效、閑置的資產(chǎn)通過出售、租賃、置換或注入國企等方式變現(xiàn)，直接補(bǔ)充財(cái)力或償還債務(wù)。

更重要的是，通過“資金杠桿化”，政府可以將有限的財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本參與重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。這種“小錢撬動(dòng)大錢”的模式，不僅降低了政府的直接投資風(fēng)險(xiǎn)，還通過引入市場化的風(fēng)控機(jī)制，提高了資金的使用效率。這種“資源—資產(chǎn)—資本—資金”的良性循環(huán)，有助于優(yōu)化地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，在一定程度上緩解地方政府債務(wù)壓力。

3.推動(dòng)城投企業(yè)轉(zhuǎn)型

長期以來，部分地方融資平臺(tái)功能相同，業(yè)務(wù)單一，主要依靠政府背書舉債建設(shè)，不僅加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也難以適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)稅體制和國資監(jiān)管要求。推動(dòng)平臺(tái)轉(zhuǎn)型，核心是從“融資工具”轉(zhuǎn)向“市場主體”，從“靠政府”轉(zhuǎn)向“靠資產(chǎn)、靠經(jīng)營”。

“三資三化”為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實(shí)路徑。一是通過資源資產(chǎn)化，將存量土地、閑置房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、特許經(jīng)營權(quán)、文旅資源等注入平臺(tái)，充實(shí)有效資產(chǎn)，形成穩(wěn)定經(jīng)營基礎(chǔ)，改變“有負(fù)債、無資產(chǎn)、無營收”的狀態(tài)。二是通過資產(chǎn)證券化，依托經(jīng)營性資產(chǎn)發(fā)行REITs、ABS等產(chǎn)品，打通資本退出與再融資渠道，提升資產(chǎn)流動(dòng)性和市場化價(jià)值。三是通過資金杠桿化，以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和經(jīng)營性現(xiàn)金流為支撐開展合規(guī)融資，逐步剝離政府隱性債務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目可平衡、運(yùn)營可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可隔離”。

4.提升資源利用效率

一直以來，部分地方存在資源底數(shù)不清、管理粗放、統(tǒng)籌不足等問題，大量土地、廠房、設(shè)施、設(shè)備等處于閑置或低效利用狀態(tài)，造成公共資源沉淀與浪費(fèi)。通過實(shí)施資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)證券化、資金杠桿化，能夠系統(tǒng)盤活沉睡資源，推動(dòng)資源從“靜態(tài)閑置”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)利用”，從“分散管理”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌運(yùn)營”，顯著提升配置效率。

“三資三化”通過清產(chǎn)核資、確權(quán)賦能、市場化運(yùn)作，推動(dòng)閑置土地、低效園區(qū)、空置物業(yè)、存量設(shè)施等統(tǒng)一整合、合理調(diào)配、高效利用，實(shí)現(xiàn)物盡其用。同時(shí)，依托市場化機(jī)制引導(dǎo)資源流向效率更高、效益更好的領(lǐng)域，推動(dòng)資源與產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、民生精準(zhǔn)對(duì)接，減少重復(fù)建設(shè)與無效投入，促進(jìn)資源配置更趨合理。

5.區(qū)域分化顯現(xiàn)

推進(jìn)“三資三化”工作極具前瞻性，但在落地過程中，受資源稟賦、市場化程度及治理水平等客觀條件影響，區(qū)域?qū)嵺`成效呈現(xiàn)出一定的階段性差異。

從資產(chǎn)稟賦看，東部及中心城市優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)充足、市場化程度高，盤活效益顯著，有力夯實(shí)了財(cái)政基礎(chǔ)。相比之下，中西部及欠發(fā)達(dá)縣域優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)相對(duì)稀缺，多為公益性或低效閑置類資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定財(cái)政收入的難度較大。在治理與金融層面，發(fā)達(dá)地區(qū)憑借完備的金融體系與專業(yè)人才，能高效運(yùn)用REITs等多元模式；欠發(fā)達(dá)地區(qū)在機(jī)制與運(yùn)營上仍有提升空間，資產(chǎn)價(jià)值釋放尚需時(shí)日。

長遠(yuǎn)來看，若這種差異持續(xù)，可能加劇區(qū)域發(fā)展分化。發(fā)達(dá)地區(qū)易形成良性循環(huán)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則面臨一定的發(fā)展壓力。因此，如何統(tǒng)籌縮小改革進(jìn)程中的區(qū)域不平衡，是未來需要重點(diǎn)關(guān)注與解決的方向。

6.經(jīng)濟(jì)利益和公共利益失衡

在推進(jìn)“三資三化”的進(jìn)程中，部分地方在追求資產(chǎn)收益與融資增效的同時(shí)，對(duì)市場化運(yùn)作的節(jié)奏與邊界把控尚需優(yōu)化。公共服務(wù)屬性的統(tǒng)籌考量若有所弱化，容易引發(fā)民生關(guān)切與公共利益討論，進(jìn)而影響政府公信力與社會(huì)穩(wěn)定。

相關(guān)爭議主要集中在公共資源的商業(yè)化尺度與民生保障的平衡上。部分教育、醫(yī)療、公園等公益性設(shè)施在市場化盤活后，面臨收費(fèi)調(diào)整或服務(wù)供給的壓力。同時(shí)，土地與生態(tài)資源的盤活若偏重商業(yè)開發(fā)，可能在保障房、養(yǎng)老托育等民生領(lǐng)域的投入上顯得不夠充分。此外，資產(chǎn)處置與收益分配環(huán)節(jié)的信息透明度與公眾參與度，也有進(jìn)一步提升的空間，以避免引發(fā)群眾對(duì)公平性的疑慮。

從深層次看，這反映了價(jià)值導(dǎo)向與權(quán)責(zé)邊界的統(tǒng)籌挑戰(zhàn)。部分地區(qū)在平衡經(jīng)濟(jì)效益與公共利益時(shí)，對(duì)經(jīng)營性與公益性資產(chǎn)的邊界劃分不夠清晰。未來若能進(jìn)一步完善公眾監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及收益反哺民生的剛性制度，將有助于更好地補(bǔ)齊民生短板，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

7.收入不可持續(xù)

在推進(jìn)“三資三化”過程中，部分地方過度依賴資產(chǎn)出讓、股權(quán)劃轉(zhuǎn)、資源轉(zhuǎn)讓等一次性變現(xiàn)方式，短期內(nèi)快速形成盤活收益、緩解財(cái)政壓力，但長期來看存在明顯不可持續(xù)問題，易造成財(cái)政基礎(chǔ)不穩(wěn)、發(fā)展后勁不足，形成寅吃卯糧的隱患。

當(dāng)前，一些地區(qū)將資產(chǎn)盤活簡單等同于“賣資產(chǎn)、換現(xiàn)金”，偏重短期回款，忽視長期運(yùn)營與價(jià)值培育。通過集中出讓土地、處置國有資產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)當(dāng)期收入快速增長，但此類收益不具備連續(xù)性，難以形成穩(wěn)定財(cái)源。一旦優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)處置完畢，后續(xù)財(cái)政增收將面臨斷崖式下滑，進(jìn)一步加劇收支矛盾。

同時(shí)，過度一次性變現(xiàn)還會(huì)透支未來發(fā)展空間。優(yōu)質(zhì)資源、經(jīng)營性資產(chǎn)是地方長期發(fā)展的重要基礎(chǔ)，集中低價(jià)處置會(huì)削弱國有資本控制力、影響公共服務(wù)保障能力、降低可持續(xù)融資水平，導(dǎo)致未來項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、債務(wù)化解缺乏支撐。

8.加重城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)

推進(jìn)“三資三化”工作中，部分地方以城投公司為資產(chǎn)盤活主要載體，強(qiáng)制其舉債收購資產(chǎn)，雖短期加快盤活進(jìn)度，卻大幅推高企業(yè)債務(wù)規(guī)模，累積償債隱患，威脅國資安全與地方財(cái)政穩(wěn)定。

一方面，城投舉債存在多重矛盾：地方脫離企業(yè)現(xiàn)金流與負(fù)債承載能力，盲目加壓擴(kuò)債；融資成本高企，公益類資產(chǎn)收益薄弱，收益難以覆蓋利息支出，長期依賴借新還舊。同時(shí)部分資產(chǎn)估值虛高、運(yùn)營困難，盈利不及預(yù)期，持續(xù)加劇現(xiàn)金流壓力，放大違約風(fēng)險(xiǎn)。

究其根源，是地方片面追求短期工作成效所致。城投企業(yè)作為資產(chǎn)盤活的主要載體，通過舉債盤活資產(chǎn)，混淆政府投融資與企業(yè)市場化經(jīng)營職能，公益資產(chǎn)配套補(bǔ)償不足。加之缺少完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)無序舉債，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，易演化成地方隱性債務(wù)隱患。

五、“三資三化”后續(xù)優(yōu)化建議

為保障“三資三化”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)，避免短期化、功利化運(yùn)作，需從分類盤活、機(jī)制規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)防控、長效運(yùn)營四方面優(yōu)化策略，同時(shí)緊盯隱性債務(wù)、資產(chǎn)流失、收益不可持續(xù)等核心風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)改革從“規(guī)模導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“質(zhì)效導(dǎo)向”。

1.堅(jiān)持分類施策，區(qū)分公益與經(jīng)營屬性

嚴(yán)格界定公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)，公益性資產(chǎn)以保障民生、提升服務(wù)為主，不強(qiáng)行市場化盤活；經(jīng)營性資產(chǎn)按“能用則用、不用則售、不售則租、能融則融”推進(jìn)，杜絕公共資源過度商業(yè)化。優(yōu)先將盤活收益用于化債、民生保障與公共服務(wù)，平衡市場效率與公共利益。

2.規(guī)范運(yùn)作流程，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)

建立全流程合規(guī)機(jī)制，資產(chǎn)確權(quán)、評(píng)估、處置、融資全程公開透明，引入第三方審計(jì)與評(píng)級(jí)，杜絕虛增資產(chǎn)、違規(guī)擔(dān)保、明股實(shí)債等行為。明確城投平臺(tái)市場化運(yùn)作邊界，嚴(yán)禁以“三資三化”名義新增政府隱性債務(wù)，融資行為與政府信用嚴(yán)格隔離。

從“一次性變現(xiàn)”轉(zhuǎn)向“長效運(yùn)營”。

改變單純賣資產(chǎn)的短期模式，構(gòu)建“集中運(yùn)營+專業(yè)托管+資本運(yùn)作”長效機(jī)制。通過注入城投、組建運(yùn)營主體、發(fā)行REITs/ABS等方式，培育持續(xù)經(jīng)營性現(xiàn)金流，形成穩(wěn)定國資收益，替代一次性出讓收入，夯實(shí)長期財(cái)政基礎(chǔ)。

3.強(qiáng)化統(tǒng)籌統(tǒng)管，提升跨部門協(xié)同效率

建立財(cái)政、國資、自然資源、金融監(jiān)管等部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有資源、資產(chǎn)、資金“全口徑清查、全生命周期管理”。搭建省級(jí)統(tǒng)一資產(chǎn)調(diào)劑與運(yùn)營平臺(tái)，推動(dòng)資產(chǎn)跨區(qū)域、跨層級(jí)統(tǒng)籌，破解“散亂小”與區(qū)域分化問題。

4.差異化推進(jìn)，縮小區(qū)域盤活差距

對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，支持開展資產(chǎn)證券化、基金運(yùn)作等高階模式；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，側(cè)重資產(chǎn)清理、調(diào)劑共享、低成本運(yùn)營，中央與省級(jí)給予人才、金融、政策傾斜，避免“一刀切”攤派任務(wù)。

公用評(píng)級(jí)一部

高志杰 喻宙宏 楊柳

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場。

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原標(biāo)題： 【專項(xiàng)研究】“三資三化”的實(shí)踐邏輯、成效評(píng)估與優(yōu)化建議